新型城镇化与财税体制改革（2）

新型城镇化与财税体制改革（2）

　　二、新型城镇化面临的突出问题

　　及对财税体制改革的要求

　　由于特殊的历史原因与体制国情，我国的城镇化发展呈现许多自身特点，与其他国家相比，也存在一些相对独特的问题，主要体现在以下五个方面：

　　（一）土地制度改革滞后

　　我国土地实行公有制，农村是集体所有，城市是国家所有。农地征用、转为建设用地等必须首先由政府进行征收，这种土地制度为工业化、城镇化发展发挥了重要作用，具有一定的历史合理性。但也带来了一系列问题，主要是建设用地利用粗放，单位产出率不高；城市外延式扩张，土地城镇化明显超过人口城镇化。2000—2011年,全国城镇建成区面积增长76.4%,明显高于城镇人口增长50.5%的速度。从城市开发强度看，上海、北京、深圳已分别达到43%、57%和47%，而长期繁荣的伦敦、东京开发强度只有23.7%和29.4%，法国巴黎大区和德国斯图加特地区分别为21%和20%。虽然农民利益在这些年得到较好保障，但现行土地制度仍然制约着农村繁荣发展、农业规模化经营和农民进城能力。

　　（二）户籍制度行政性分割

　　我国户口管理长期实行城乡分治，控制农村人口融入城市，尤其是以户籍制度为主导或依附于户籍制度的公共政策设计一直处于城乡分离状态，形成以户籍制度为基础的二元社会体制，由此产生了阻止人口从农村向城市迁移的制度性屏障，违背了现代市场经济条件下劳动力和人口自由流动规律，影响人们理性选择就业和居住地，造成我国城镇化实际水平偏低，延缓了我国现代化的发展进程。目前已进城的农民工及其家属难以真正融入城市社会，阻碍劳动参与率的提高，抑制消费需求，而且极可能产生新的城市二元问题。由于没有城市户口，进城务工农民面临若干年后可能返回农村的尴尬局面，直接制约城镇化步伐。

　　（三）产业政策约束过多

　　产业准入长期存在较多限制，一些领域的产业政策失衡，垄断是不争的事实，疑似垄断现象亦不在少数，实际存在“玻璃门”、“弹簧门”和“天花板”等现象。一些基础性行业仍实行国有资本垄断经营，电信、铁路、电力、石化、金融、教育、医疗以及文化等行业的市场准入约束仍然较多，门槛过高，遏制产业发育发展，直接影响了市场公平竞争、产业创新与效率提升。同时，也影响就业能力提升，部分地区甚至出现逆城镇化问题，难以有效支撑城镇化持续发展。

　　（四）投融资体制尚未健全

　　推进新型城镇化必须具有规范的融资渠道，但目前我国城镇化融资渠道比较单一，规范、稳定的投融资机制尚处于探索阶段。一些城市建设资金主要靠土地出让收入。总体上看，目前政府土地毛收入的80%要用于征地补偿和土地整理等成本性开支，净收益只有20%，而且随着补偿标准的提高，净收益呈继续下降趋势。政策性金融作用难以充分发挥，城镇基础设施建设领域虽存在许多“打捆”式贷款项目，但缺乏稳定性和制度保障。政策金融与商业金融界限不清，金融工具与模式单一，直接融资渠道有限。各地过度利用融资平台进行城镇建设融资，过度依赖土地经营和土地投融资，而且融资成本过高，蕴藏着极大的财政金融风险，不利于新型城镇化的平稳快速推进。

　　（五）公共政策长期失衡

　　近几年虽然我国大力推进公共财政体系建设，公共产品与服务实现了跨越式增长，但由于历史欠账过多，基本公共服务的规模和质量仍难以适应城镇化发展的客观要求。尤其是长期存在的行政性城乡二元格局，将公共服务和社会福利供给普遍与户籍挂钩，至今没有发生根本改变，导致基本公共服务城乡分割，一些统筹城乡的公共政策难以执行到位。比如城镇化发展中的教育、医疗卫生、社会保障、劳动就业、保障性住房等五大民生问题，仍然不同程度地与户籍挂钩，影响城镇化协调稳定健康发展。

　　城镇化是一系列公共政策的集合，上述问题从机制上说都与现行财税体制改革不到位、不适应有直接或间接关系。比如，以户籍为基础的公共政策和制度设计存在“碎片化”，固化了城乡分治，不适应人口流动的需要，阻碍了农业转移人口市民化进程；中央与地方政府事权和支出责任划分不清晰、不明确，地方承担了一些不适合承担的事务，中央财政本级支出占比较低，加上转移支付制度不够完善，影响着基本公共服务均等化和常住人口全覆盖；地方主体税种建设相对滞后，一些地方的收入来源不够稳定，财政比较困难，加上金融体系与金融市场发育相对滞后，融资渠道不畅，很多地方政府依赖“卖地”取得的收益搞发展，导致土地城镇化明显快于人口城镇化，影响城镇化质量；税收制度对货物和服务分别征收增值税和营业税，一定程度上影响第三产业发展，反映要素稀缺、供求关系、环境损害程度的资源、环境、消费税制尚不尽完善，健全的房地产税制度尚未建立，不利于房地产市场健康发展；投融资体制改革滞后，缺乏稳定的长期资金来源渠道，短债长用，渠道紊乱，风险集聚较快。因此，推进新型城镇化，解决以上五大问题，客观上要求深化财税体制改革。

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