2014-08-31 22:41:59 吉林公务员考试网 jl.huatu.com 文章来源：光明网
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论群众路线强势回归的三个关键着力点(2)
二、制度化构建的呼唤与破解制度困局原则的确立1、自身制度化缺失呼唤制度构建
群众路线是党在革命年代形成的工作路线和领导方法，那时因现实逼煎，党贯彻群众路线往往只需动员、倡导便能使党员干部自觉遵行。故群众路线从形成伊始，就一直基本局限于党员干部的工作作风而缺乏制度保障，这是群众路线的最大缺憾。由于制度能够为路线的实现提供机制基础，搭建起路线转化为现实的桥梁，因而党对群众路线的制度化问题一直很关注。毛泽东在1956年曾提出：“我们需要建立一定的制度来保障群众路线和集体领导的贯彻实施。”[5]胡锦涛也强调，“群众工作是贯穿党和国家工作各领域各方面的经常性工作……必须建立健全制度、认真执行制度，提高规范化、制度化水平”。[6]
但群众路线在现实的贯彻中遭遇到制度化困局，其运作需要中央历届领导和上层屡次三番反复强调、不断警示以求得中下层的重视遵行，根本的内在原因在于群众路线很大程度上仍沿袭历史的惯性主要作为一种方法作风、价值取向而存在，并没有提供处理党群关系的技术手段和明晰稳定的制度形态。新中国成立后，党取得了执政地位，生存环境发生了根本变化。如何在目前体制无法确保所有党员干部一体遵行的情况下将群众路线置于制度框架内，使之超越惠民的政策层面与亲民的作风层次，而更多地体现在党的日常领导和决策部署中，以构建群众路线落到实处的长效机制？如何进一步把原则性的制度具体化为联系群众的操作性的方式方法和程序性极强的规定，破解在长期执政的条件下保持与群众血肉联系的历史性难题？这就要求党实事求是地对待群众路线中的缺憾，通过相应的制度构建来主动回应群众诉求；而当前党的群众路线教育实践活动力求形成制度成果，亦正是着力于此。
2、破解制度困局的两个基本原则
第一，以民主制度为依托的原则
群众路线作为一种观点和方法，在政治实践中很难独立地发挥作用，它必须以民主政治为依托。贯彻群众路线所依赖的基本制度是民主制度。民主制度的构建过程，也是群众路线的实现过程。
现今，中国履行民主功能的法定政治设施相对完备：处于这一结构的核心是各级党组织，其次是作为民意代表机制的人民代表大会，再次是作为民意协调机制的政治协商会议、工青妇和其他群众性社团组织。中国共产党作为权力体系的核心，在畅通党群关系等方面有着不同于西方政党的特点：民主制度的构建必定应在党的领导下回归群众路线才可有效展开。而人民代表大会是一个既能将党的意志转化并上升为国家意志和政府政策，同时又能以较低的成本代表和反映群众意愿的政治机构。多党合作与政治协商制度作为人民代表大会的补充，其主要功能是体制内的利益表达和民主监督。工青妇等群众团体既是党联系群众的重要组织，亦是国家政权的重要社会支柱。但总的看来，群众路线的国家层面的最基础的制度化机制是人民代表大会制度以及多党合作和政治协商制度——各级人大代表和政协委员将群众中分散的、无系统的意见带到决策层，经过决策中枢的聚合最终形成决策，然后由人大代表和政协委员到群众中加以宣传解释并监督政府部门执行。
虽然这些政治设施能程度不同地反映群众利益，但实际上这些机构在利益表达和政策参与等功能的发挥方面常难以为群众所用。党不得不通过依靠自身系统以非制度化途径来联系群众，即不断敦促倡导党员干部走向群众，并强调这是他们的责任。这虽是一种群众利益表达制度不健全的情况下做出的理性选择，亦表明这些政治设施的功能还具有很大的完善与提升空间。充分发挥和完善这些民主组织制度的作用，是制度化贯彻群众路线首选的重要安全通道。
第二，决策程序制度化的原则
从毛泽东对群众路线的经典表述看，群众路线实际是一种决策模式。然而在现实操作中，决策对群众来说多数时是个黑箱。近年来，信息公开、程序正义、政策透明度、听证会等虽一再被强调，但总体进展并不令人满意。在评价机制方面，缺乏有效的制度保证。一旦决策错误，群众路线本身没有立即纠偏的机制。党的决策同群众利益息息相关，决策过程实质是不断进行利益分配的过程，其背后是各种利益的艰难博弈。特别是属最多数人的群众利益常最少受人照顾，即使进入了决策系统，仍需完备的程序设计使其有机会在平等的平台上与非公共利益抗衡。在当今民主政治实践的视野里，没有正义的程序很难产生正义的结果。虽然对中共而言，其作为决策者是大公无私、有战略远见的，但实现决策程序的制度化以提供公正的博弈规则，仍是保证决策合法性不可或缺的路径。为确保程序正当，党必须保证程序参加者进行直接、充分、平等的对话，使各种不同的利益、观点和方案均得到充分比较和推敲。与投票民主相比，群众路线的协商式民主格外注重程序正当，这就需要党开放决策程序，保证群众广泛参与理性协商，注重将群众的智慧和正确意见作为决策基础，以避免群众缺失话语表达的窘境，从而使决策成为有制度保障的集思广益的过程。
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